Aprender a Lei n.º 14/2011

O direito do procedimento administrativo, explicado de fio a pavio, com avaliações em cada capítulo e um exame final — tudo para estudar sozinho, sem ter de andar à procura de mais nada.

Imagine que entra numa Secretaria Distrital para pedir uma licença. Há um balcão, um funcionário, um formulário, prazos, um carimbo, talvez um indeferimento, talvez um recurso. Tudo aquilo — a forma como o Estado ouve, decide e comunica — não acontece ao acaso. Há uma lei que disciplina cada passo desse caminho. Em Moçambique, essa lei é a Lei n.º 14/2011, de 10 de Agosto, publicada no Boletim da República, I Série, n.º 32.

Ela veio fazer uma coisa de peso: revogou a velha Reforma Administrativa Ultramarina (RAU), de 1933, herança colonial que já não cabia num Estado de direito democrático. No lugar dela ficou um corpo moderno de regras que regula a formação da vontade da Administração Pública e protege os direitos dos particulares — aquilo a que a lei chama os administrados.

O mapa da lei num relance

São 190 artigos. Parece muito, mas encaixam todos numa lógica simples, que vale a pena ter na cabeça desde já:

Repare ainda numa pista de datas que aparece logo na própria lei: foi aprovada pela Assembleia da República em 20 de Abril de 2011, promulgada em 12 de Julho de 2011, publicada a 10 de Agosto de 2011 e — atenção a este pormenor, porque é pergunta de exame — só entrou em vigor 180 dias depois da publicação (artigo 190). A lei deu tempo à máquina do Estado para se preparar.

Vamos a isto. Comece pelo Capítulo I, no menu ao lado.

Disposições gerais

Antes de qualquer regra concreta, a lei trata de três perguntas de fundo: o que é que ela quer dizer com as palavras que usa, para que serve e a quem se aplica.

O que a lei quer (artigo 2)

O objecto da Lei n.º 14/2011 é duplo e convém decorá-lo tal e qual: regular a formação da vontade da Administração Pública e estabelecer as normas de defesa dos direitos e interesses dos particulares. Ou seja, a lei olha para os dois lados do balcão ao mesmo tempo — disciplina como o Estado decide e, em simultâneo, protege quem está do outro lado.

As palavras têm dono (artigo 1)

O artigo 1 é curto mas esperto: diz que os termos usados na lei constam de um Glossário em anexo, que faz parte integrante dela. Quer dizer que aquele glossário não é decoração — tem o mesmo valor jurídico do articulado. Quando a lei fala em "acto administrativo" ou "interesses difusos", é o glossário que manda no sentido. (Encontra esse glossário no fim deste curso, no apêndice próprio.)

A quem isto se aplica (artigo 3)

Aqui é preciso ter cuidado, porque o âmbito é mais largo do que parece. A lei aplica-se:

• aos órgãos e instituições da Administração Pública que, na gestão pública, se relacionam com os administrados;
• aos actos em matéria administrativa praticados por órgãos do Estado que, embora não sejam Administração, exercem funções materialmente administrativas;
• aos actos praticados por entidades concessionárias no exercício de poderes de autoridade;
• pode ser mandada aplicar, por lei, à actuação de instituições particulares de interesse público.

E há dois números que valem ouro para perceber o alcance: os princípios gerais (n.º 4) aplicam-se a toda a actuação da Administração, mesmo a de natureza técnica ou de gestão privada; e a lei aplica-se subsidiariamente a procedimentos especiais (n.º 6), desde que isso não reduza as garantias dos administrados.

Princípios da actuação da Administração

Se o Capítulo I é o alicerce, este é a alma da lei. São catorze princípios que funcionam como a bússola moral e jurídica de toda a actuação administrativa. Quando tiver dúvidas sobre se um acto é válido, é quase sempre aqui que se encontra a resposta.

Legalidade: o princípio-mãe (artigo 4)

A Administração deve actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites e fins dos poderes que a lei lhe deu. Os poderes não podem ser usados para fins diferentes daqueles para que foram atribuídos — e quando isso acontece chama-se desvio de poder.

Há uma válvula de escape engenhosa: o estado de necessidade. Actos praticados em estado de necessidade, sem seguir todas as regras, são válidos, desde que os resultados não pudessem ter sido alcançados de outro modo — mas os lesados têm direito a indemnização (n.os 3 e 4).

Os princípios que protegem o cidadão

Garantias dos administrados e da Administração

Curtinho mas importante: este capítulo arruma, lado a lado, as armas que cada parte tem. De um lado, as garantias do cidadão; do outro, as garantias da própria Administração.

As garantias dos administrados (artigo 18)

São os instrumentos com que o cidadão (pessoa singular ou colectiva) defende os seus direitos. Vale a pena conhecer a lista toda, porque várias delas reaparecem detalhadas mais à frente na lei:

• o requerimento — o pedido inicial;
• a reclamação — dirigida ao próprio autor do acto;
• o recurso hierárquico — para o superior;
• o recurso hierárquico impróprio;
• o recurso tutelar;
• o recurso de revisão;
• a queixa e a denúncia;
• a petição, queixa ou reclamação ao Provedor de Justiça;
• o recurso contencioso — já nos tribunais.

O recurso contencioso, diz o n.º 2, segue os termos da Lei do Processo Administrativo Contencioso — isto é, sai do procedimento e entra no terreno dos tribunais.

As garantias da Administração (artigo 19)

A Administração também tem ferramentas, e algumas são poderosas:

• o privilégio de execução prévia — pode executar os seus actos antes de o tribunal se pronunciar sobre um recurso;
• a apresentação imediata do funcionário ao superior para entrega do serviço, em caso de cessação, transferência, licença longa, etc.;
• o direito de regresso contra o funcionário, quando o Estado indemniza terceiros por actos ilegais dele;
• o poder de execução coerciva dos actos administrativos definitivos e executórios.

Órgãos da Administração Pública

Este é o capítulo mais extenso da lei, e com razão: trata de quem decide. Quais são os órgãos, como funcionam quando são colectivos, o que é a competência e como ela pode circular (delegar, substituir, acumular), como se resolvem os conflitos e, no fim, como se garante que quem decide o faz de forma imparcial.

Quem são os órgãos da Administração (artigo 20)

A lei começa por fazer uma lista: órgãos do Estado central, provincial, distrital e do Posto Administrativo; órgãos das autarquias locais; institutos públicos; empresas públicas; órgãos das autoridades tradicionais reconhecidos por lei; e ainda concessionários e particulares de interesse público, na medida em que exerçam poderes administrativos. É um leque largo, de propósito.

Órgãos colectivos: como funciona uma reunião (artigos 21 a 35)

Quando o órgão é colectivo — um conselho, uma comissão — a lei dá-lhe um regimento de funcionamento. Os pontos que tem mesmo de saber:

Competência: o poder de cada órgão (artigos 36 a 41)

A competência é fixada por lei e é irrenunciável e inalienável (art. 36). Quer dizer: um órgão não pode dar a sua competência de presente, nem abdicar dela — sem prejuízo das figuras de delegação e substituição que a própria lei admite. A competência fixa-se no momento em que o procedimento se inicia (art. 37) e é determinada pela lei em vigor nesse momento. Há regras sobre questões prejudiciais (art. 39) e sobre o dever de a Administração suscitar oficiosamente a sua própria incompetência.

A competência viaja: delegação, substituição e acumulação (artigos 42 a 48)

A delegação de poderes permite a um órgão (delegante) autorizar outro (delegado) a praticar actos da sua competência. Não é livre: precisa de lei que a permita (art. 42). O acto praticado por delegação deve mencionar essa qualidade (art. 45). O delegante pode dar ordens, revogar a delegação e avocar (chamar a si) o assunto (art. 46). A delegação acaba, entre outros, por revogação ou por mudança dos titulares (art. 47).

Conflitos: quem é que afinal decide? (artigos 49 e 50)

Quando dois órgãos se acham (ambos) competentes, há conflito positivo; quando nenhum se acha competente, conflito negativo. Podem ser conflitos de jurisdição (entre poderes diferentes), de atribuições (entre pessoas colectivas diferentes) ou de competência (dentro da mesma pessoa colectiva). Resolve-os o órgão de menor categoria hierárquica que tenha poder sobre ambos os intervenientes.

Garantias de imparcialidade (artigos 51 a 58)

Para que ninguém seja juiz em causa própria, a lei prevê três figuras que convém não baralhar:

• Impedimentos (art. 51) — situações graves em que o titular está proibido de intervir (ex.: interesse próprio, do cônjuge, parente em determinado grau; já ter intervido como perito ou mandatário). É automático.
• Escusa (art. 56) — o próprio titular pede para se afastar.
• Suspeição (art. 56) — um interessado argui que o titular não é isento, por circunstância séria que gere desconfiança.

Os actos praticados por titular impedido são, em regra, anuláveis (e, em casos graves, podem ser nulos). O pedido de escusa ou de suspeição é decidido pelo superior ou pelo órgão colegial, conforme o caso (arts. 57-58).

Os interessados

Curto e cirúrgico: depois de saber quem decide (os órgãos), a lei diz quem pode estar do outro lado do balcão — quem tem o direito de intervir no procedimento. São os interessados.

Quem pode intervir (artigo 59)

Têm legitimidade para iniciar o procedimento ou nele intervir os titulares de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos, no âmbito das decisões que sobre eles forem tomadas. Mas a lei vai mais longe e abre a porta também à defesa de bens de todos:

• cidadãos a quem o acto cause (ou possa causar) prejuízo;
• quem defenda interesses difusos — saúde pública, ambiente, qualidade de vida, património cultural, bens do Estado;
• associações e fundações que defendam esses interesses;
• as autarquias locais, quanto a interesses das respectivas populações.

Capacidade e representação (artigo 60)

A capacidade de intervenção mede-se pela capacidade de gozo de direitos, nos termos da lei civil. Quem não tem capacidade plena age através de representante (legal ou voluntário); as pessoas colectivas actuam pelos seus órgãos ou representantes. Em suma: a lei alarga quem pode participar e, ao mesmo tempo, organiza como o fazem aqueles que precisam de quem fale por si.

O procedimento administrativo

Chegámos ao conceito que dá nome à lei. Procedimento é o caminho; processo é o arquivo desse caminho. Parecem a mesma coisa, mas a lei distingue-os — e isso costuma cair nos testes.

O que é o procedimento (artigo 61)

O procedimento administrativo é a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração ou à sua execução. É a "viagem". O processo administrativo, por contraste, é o conjunto de documentos em que se traduzem os actos do procedimento — é o "dossier", o suporte material.

Espécies e formas (artigos 62 a 66)

Os procedimentos podem classificar-se de várias maneiras. Quanto à iniciativa, há os que começam por iniciativa oficiosa (a própria Administração arranca) e os de iniciativa dos particulares (a pedido). Quanto à função, há procedimentos decisórios, de fiscalização, de execução, etc. A lei exige que o procedimento siga formas que assegurem celeridade, economia e eficiência, sem sacrificar as garantias. Há também regras sobre a apensação de procedimentos conexos (para tratar em conjunto assuntos relacionados) e sobre o uso de meios electrónicos, na medida em que a lei e os meios o permitam.

Direito dos interessados à informação

De que serve participar se não se sabe o que se passa? Este capítulo garante ao cidadão o direito de ver o seu processo, saber em que pé está e obter cópias e certidões.

Direito de ser informado sobre o andamento (artigo 67)

Os interessados têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos procedimentos em que sejam directamente interessados. Devem saber, designadamente, em que fase está o procedimento, que serviço o tem a seu cargo e os prazos previsíveis. A informação deve ser prestada num prazo curto, em regra de dez dias.

Consulta do processo e passagem de certidões (artigos 68 a 70)

Os interessados têm direito de consultar o processo e de obter certidões ou reproduções dos documentos que dele constam, pagando as importâncias devidas (sem prejuízo da isenção por insuficiência económica). Há, porém, limites: documentos classificados, segredos protegidos por lei, dados pessoais de terceiros e matéria coberta por sigilo (comercial, industrial, etc.). A recusa de informação ou de certidão deve ser fundamentada e pode ser impugnada.

As notificações

Uma decisão que ninguém conhece é como uma carta que fica na gaveta. A notificação é o acto que leva a decisão ao conhecimento de quem ela afecta — e, sem ela, a decisão não produz efeitos em relação ao destinatário.

O que se notifica e a quem (artigos 71 e 72)

Devem ser notificados aos interessados os actos administrativos que decidam sobre pretensões, imponham deveres, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos. A notificação é o elo entre a decisão e a sua eficácia perante o destinatário.

Conteúdo e formas (artigos 73 a 75)

A notificação deve conter os elementos essenciais: o texto integral do acto (ou o seu sentido e fundamentos), a identificação do procedimento, o órgão que o praticou e, muito importante, a indicação de se o acto é ou não susceptível de recurso, o órgão competente para o apreciar e o prazo para o fazer. Quanto às formas, pode fazer-se pessoalmente, por carta registada com aviso de recepção, por edital ou por outro meio idóneo, consoante o caso.

Prazos e dilações

O tempo no procedimento não é elástico. Há regras precisas para contar prazos, e um prazo supletivo que vale quando a lei nada diz. Decore os números deste capítulo — são matéria garantida de exame.

Como se contam os prazos (artigo 76)

A regra de ouro: o prazo começa a correr no dia seguinte àquele em que ocorre o facto de que depende (a notificação, a publicação, etc.). Os prazos correm de forma contínua (incluindo sábados, domingos e feriados), mas se o último dia for sábado, domingo ou feriado, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte. Quando o prazo é fixado em dias úteis, não se contam os sábados, domingos e feriados.

O prazo supletivo e os actos urgentes (artigos 77 a 79)

Quando a lei não fixa prazo especial, vale o prazo supletivo: os actos do procedimento devem ser praticados, em regra, no prazo de quarenta e cinco dias. Os requerimentos e demais peças dirigidas a um órgão devem ser despachados ou encaminhados com celeridade. Há ainda a figura da dilação — um acréscimo de prazo concedido quando, por exemplo, o interessado reside longe ou há diligências a cumprir noutro local.