Empresas Públicas em Moçambique

A definição é o ponto de partida: a empresa pública é uma entidade de natureza empresarial criada pelo Estado, com capitais próprios ou de outras entidades públicas, que realiza a sua actividade no quadro dos objectivos traçados no diploma que a cria. Repare na palavra «empresarial»: ainda que pertença ao Estado, comporta-se como empresa, com lógica de gestão, receitas e despesas, e não como um simples serviço administrativo.

A empresa pública é uma pessoa colectiva com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, financeira e patrimonial. Ou seja, é um sujeito de direito autónomo: pode ter bens, contrair obrigações e estar em juízo em nome próprio. A sua capacidade jurídica abrange todos os direitos e obrigações necessários ao objecto fixado nos respectivos Estatutos — nem mais, nem menos do que aquilo a que se destina.

Uma empresa pública não se cria por capricho. Nasce de um Decreto do Conselho de Ministros, e só depois de um estudo prévio ter comprovado a sua viabilidade económica, financeira e social. Esse mesmo Decreto de criação aprova os Estatutos. E sempre que for necessário alterar os Estatutos, é também ao Conselho de Ministros que cabe aprovar essas alterações.

Aqui entra um conceito central: a tutela. A lei consagra uma dupla tutela. O Decreto de criação indica o Ministro ou dirigente responsável pela tutela sectorial (consoante a área de actividade da empresa), e a tutela financeira é sempre exercida pelo Ministro que superintende a área das Finanças. Tudo isto sem prejuízo da autonomia de gestão da empresa — a tutela acompanha e enquadra, mas não substitui o dia-a-dia da gestão.

O que decidem, em conjunto, a tutela sectorial e a tutela financeira? Apreciam e deliberam sobre as políticas gerais de desenvolvimento da empresa, a política de salários e remunerações dos titulares dos órgãos sociais (podendo delegar a análise das propostas a uma comissão de remunerações a criar), os planos plurianuais de actividade económica e financeira, os planos anuais e respectivos orçamentos, e os relatórios de gestão e contas do exercício, apreciando também o parecer do Conselho Fiscal.

A empresa pode crescer para fora das suas portas: abrir ou encerrar delegações ou outras formas de representação, dentro do país ou no estrangeiro, sempre que tal se mostre necessário e conforme os Estatutos. Mas há um travão de segurança: precisa de autorização da tutela sectorial, ouvida a tutela financeira.

A existência da empresa e qualquer alteração dos Estatutos têm de ser registadas na competente conservatória de registo, no prazo de trinta dias a contar da publicação no Boletim da República. O registo dá publicidade e segurança jurídica à constituição da empresa.

Cada empresa precisa de um manual de funcionamento próprio: o Regulamento Interno. É aprovado pelo Ministro ou dirigente da tutela sectorial, no prazo de noventa dias a contar da publicação do Decreto de criação, e mediante parecer favorável do Ministro das Finanças. Deve tratar, entre outras matérias, da organização interna, da descrição de funções, da organização do trabalho, das políticas de progressão profissional e do estatuto remuneratório. E, tal como a sua criação, as suas alterações carecem de publicação no Boletim da República.

A empresa pública pode investir noutras sociedades — subscrever participações no capital de sociedades já existentes ou para constituir novas entidades — desde que aprovado pelo Ministro das Finanças, ouvido o Ministro da tutela sectorial. A gestão dessas participações é da própria empresa, mas fica monitorada por uma entidade designada pelo Ministro das Finanças.

Quem representa o Estado enquanto «dono» da empresa? A função accionista do Estado é exercida através do Ministério das Finanças. É por isso ao accionista — representado pelo Ministro das Finanças — que cabe decidir sobre a aplicação dos resultados de cada exercício, ouvido o Ministro da tutela sectorial. É a tradução, em termos de propriedade, da tutela financeira.

São dois os órgãos das empresas públicas: o Conselho de Administração e o Conselho Fiscal. A nomeação dos seus membros obedece a critérios de comprovada capacidade técnica e profissional — não é um lugar para amadores. E há uma regra de continuidade: findo o mandato, o Conselho Fiscal só cessa funções quando o novo Conselho Fiscal tomar posse, evitando vazios na fiscalização.

O Conselho de Administração é o órgão de gestão. Tem um número ímpar de membros: até cinco executivos (incluindo o Presidente) e dois não executivos — um indicado pela tutela financeira e outro pelos trabalhadores. O número varia conforme a natureza e dimensão da empresa, sem exceder o limite. O Presidente é nomeado pelo Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro da tutela sectorial, ouvido o das Finanças; os restantes administradores são nomeados por despacho do Ministro da tutela sectorial.

É uma lista longa, mas com lógica. Ao Conselho de Administração compete, entre outras coisas: aprovar os objectivos e políticas de gestão; elaborar e submeter os planos plurianuais e o plano anual com o orçamento; implementar as políticas; elaborar o relatório de actividades e a prestação de contas; propor a aplicação de resultados; propor à tutela financeira a aquisição/alienação de valores mobiliários e bens imobilizados; constituir mandatários; elaborar o quadro de pessoal; gerir o sistema complementar de segurança social; submeter relatórios trimestrais ao Ministro das Finanças; e garantir anualmente a auditoria externa às contas.

O Presidente preside e coordena o Conselho, executa a lei e as deliberações, é o elo de coordenação entre o Conselho, a tutela e o Conselho Fiscal, e representa a empresa em juízo e fora dele. Dentro de noventa dias da sua nomeação, deve submeter o projecto de contrato-programa. Nas faltas, é substituído pelo administrador executivo mais antigo (ou o de maior idade, em igualdade). E, em caso de empate, tem voto de qualidade.

O Conselho Fiscal é o órgão de fiscalização. É composto por três membros: um presidente e dois vogais. São nomeados pelo Ministro das Finanças, ouvido o Ministro da tutela sectorial. É, por assim dizer, o olho atento que verifica se a gestão segue as regras.

Cabe-lhe examinar periodicamente a contabilidade e a execução dos orçamentos; analisar o relatório e contas e emitir parecer; acompanhar a execução dos planos plurianuais; pronunciar-se sobre o desempenho financeiro, os critérios de avaliação de bens e o cumprimento do contrato-programa; e verificar se os actos dos órgãos são conformes à lei e aos Estatutos. Os seus membros podem assistir às reuniões do Conselho de Administração — e é obrigatória a sua participação naquelas em que se aprecia o relatório e contas e a proposta de orçamento.

A empresa pública responde civilmente perante terceiros pelos actos ou omissões dos seus administradores no exercício de funções, à semelhança da responsabilidade dos comitentes pelos seus comissários. Por sua vez, os titulares dos órgãos de gestão respondem civilmente perante a própria empresa pelos prejuízos resultantes do incumprimento dos seus deveres. E nada disto prejudica eventual responsabilidade penal ou disciplinar.

Aos membros do Conselho de Administração e do Conselho Fiscal aplica-se o Estatuto do Gestor Público e o Regulamento dos Representantes do Estado nas Empresas Públicas, além da demais legislação aplicável. É o regime jurídico próprio de quem gere bens e interesses do Estado.

O património é o conjunto de bens e direitos recebidos ou adquiridos para a actividade. A empresa administra e dispõe desses bens, observando as regras aplicáveis aos bens do Estado, e administra ainda os bens do domínio público que lhe estejam afectos, mantendo o cadastro actualizado. Detalhe importante: pelas dívidas da empresa respondem apenas os bens do seu património, desde que não sejam do domínio público.

O capital social — e as condições da sua realização — é fixado no Decreto de criação. As dotações adicionais do Estado para reforçar os capitais próprios escrituram-se em conta especial. O capital pode ainda subdividir-se em unidades de participação, representadas em títulos, na forma dos Estatutos.

De onde vem o dinheiro? Das receitas da própria actividade, dos rendimentos de bens próprios, das comparticipações e dotações do Estado, da alienação de bens, de doações, heranças ou legados, e de outras fontes legais. Excepcionalmente, e por razões de interesse público, a empresa pode ser financiada pelo Orçamento do Estado — a título de subsídio ao défice de exploração ou aos preços — quando tenha de praticar preços abaixo do custo.

A lei dá nome a cada autonomia. A administrativa é a faculdade de gerir os seus recursos. A financeira é a capacidade de gerar receitas que cubram a totalidade das despesas. A patrimonial é a capacidade de adquirir, registar, gerir e dispor dos bens necessários ao seu objecto. Excepcionalmente, podem criar-se empresas com autonomia mesmo quando não geram receitas suficientes — por razões ponderosas de serviço público.

Endividar-se não é livre. O endividamento (incluindo emissão de obrigações) está sujeito a autorização do Ministro das Finanças, salvo os créditos correntes com reembolso até dois anos. O pedido deve vir acompanhado do estudo de viabilidade e do quadro de sustentabilidade da dívida. Os empréstimos podem ser garantidos com aval do Estado ou do Banco Central, sempre com a concordância prévia destes.

Para enquadrar a gestão de todas as empresas, o Conselho de Ministros pode formular orientações estratégicas. Estas são complementadas por orientações gerais (a um conjunto de empresas do mesmo sector, por despacho conjunto) e orientações específicas (a uma empresa determinada). Podem envolver metas qualitativas e quantitativas e fixar parâmetros para a remuneração dos gestores.

A gestão segue a política económica e social do Estado e princípios de economicidade, racionalidade de recursos e boa governação. Entre outros, valem: a auto-suficiência (salvo objectivos sociais não rentáveis previstos no contrato-programa); a monitorização de preços pelo Governo em caso de monopólio; uma política salarial atenta ao mercado nacional; rentabilidade adequada; aumento da produtividade; equilíbrio entre capitais próprios e alheios; e remuneração adequada dos capitais.

A gestão económica e financeira garante-se com dois instrumentos: os planos financeiros de actividade (anuais e plurianuais) e os orçamentos anuais, em particular os de exploração e de investimentos, e respectivas actualizações.

Os planos financeiros devem prever a evolução das receitas e despesas, os investimentos projectados e as fontes de financiamento. Os plurianuais actualizam-se em cada ano e traduzem a estratégia da empresa a médio prazo, integrados no planeamento do sector.

Todos os anos a empresa elabora os orçamentos de exploração e de investimento, que remete às tutelas. Há ainda actualizações com periodicidade mínima semestral: do orçamento de exploração, sempre que haja diminuição significativa de resultados; e dos orçamentos de investimento, quando surjam desvios relevantes.

A amortização e reintegração de bens, a reavaliação do activo imobilizado e a constituição de provisões são asseguradas pelo Conselho de Administração, nos termos da legislação geral em vigor (sem prejuízo de especificidades do diploma de criação ou do contrato-programa).

Quando há resultados a aplicar, a deliberação tem de considerar, por esta ordem de preocupações: as reservas legais, as reservas estatutárias, os fundos para investimento, as provisões para fins justificados e, por fim, a distribuição de dividendos.

A contabilidade deve servir a gestão corrente, permitir um controlo orçamental permanente e a verificação fácil da correspondência entre valores patrimoniais e contabilísticos. As empresas consolidam as demonstrações financeiras (incluindo as participadas), e cabe ao Ministro das Finanças consolidar o conjunto de todas as empresas públicas.

O contrato-programa é o instrumento de planificação, execução e controlo da política sectorial do Governo na empresa. É outorgado pelos Ministros das tutelas sectorial e financeira, pelo Ministro da Planificação e Desenvolvimento e pelo Presidente do Conselho de Administração. Vigora por quatro anos, pode ser adaptado à conjuntura, e o relatório anual de gestão (com a execução do contrato-programa) é submetido até 31 de Março.

As empresas estão sujeitas a controlo financeiro: análise da sustentabilidade e avaliação da legalidade, economicidade, eficiência e eficácia. Devem adoptar procedimentos de controlo interno e auditoria que garantam contas fiáveis. Um objectivo prioritário é a prevenção do risco fiscal — o risco de impactos negativos nas contas públicas (receita aquém do previsto, despesa ou dívida acima do autorizado, dívidas assumidas pelo Estado, dividendos não entregues, etc.).

Para acompanhamento das tutelas, a empresa apresenta os planos de actividades (anuais e plurianuais), os orçamentos, os planos de investimento e respectivas fontes, os planos de fluxos financeiros, a prestação anual de contas e os relatórios trimestrais. Os planos de fluxos financeiros apresentam-se mensalmente à tutela financeira, para efeitos de gestão macroeconómica.

Com referência a 31 de Dezembro de cada ano, a empresa elabora o relatório do Conselho de Administração, o balanço e a demonstração de resultados, a discriminação de participações e financiamentos, e o mapa de fluxo de caixa. Estes documentos são aprovados em 30 dias após a recepção das propostas, com base nos pareceres do Conselho Fiscal e dos auditores. São depois publicados no Boletim da República e num jornal de grande circulação. O relatório da conta de gerência é remetido ao Tribunal Administrativo.

Toda a empresa pública tem um órgão de auditoria interna. E as contas são obrigatoriamente objecto de auditoria externa, por auditores independentes designados por concurso público e de forma rotativa. O Ministro das Finanças pode determinar verificações periódicas e o próprio Tribunal Administrativo pode decidir auditar as contas.

A transparência fecha o ciclo: na apresentação da Conta Geral do Estado à Assembleia da República, o Governo deve incluir informação sobre a situação económico-financeira de todas as empresas públicas.

A extinção da empresa pública pode visar a reorganização da actividade — por cisão ou fusão — ou destinar-se a pôr termo à actividade, sendo então seguida de liquidação do património. Estas são as únicas formas de extinção. Por isso, não se aplicam às empresas públicas as regras sobre dissolução e liquidação de sociedades comerciais, nem os institutos da falência e da insolvência.

A regra é de simetria: a extinção compete ao mesmo órgão que criou a empresa, através do competente diploma legal. Quem cria, desfaz.

Duas ou mais empresas públicas podem fundir-se numa só. A fusão faz-se por incorporação (uma absorve as outras, recebendo os seus patrimónios) ou pela criação de uma empresa nova, que reúne os patrimónios, direitos e obrigações das empresas fundidas. O diploma que aprova a fusão altera os Estatutos da incorporante ou aprova os Estatutos da nova empresa.

A cisão é o movimento inverso. Uma empresa pode ser extinta e o seu património dividido, podendo cada parte dar origem a uma nova empresa pública. Em alternativa, pode destacar-se apenas parte do património para constituir uma nova empresa ou integrar uma já existente. O diploma de cisão indica que bens e que dívidas se transferem, e para onde.

Decretada a extinção com vista à liquidação, a empresa mantém a personalidade jurídica para os efeitos do processo, até à aprovação final das contas da liquidação. Continua, pois, a «existir» juridicamente o tempo necessário para arrumar tudo.

O diploma de extinção nomeia os liquidatários, que devem ser pessoas distintas dos antigos administradores. Têm poderes amplos para liquidar o património, incluindo vender bens imóveis sem necessidade de autorização adicional. Os antigos administradores ficam obrigados a prestar todos os esclarecimentos solicitados.

O diploma fixa um prazo, não inferior a dois meses, para os credores reclamarem os créditos. Os credores são avisados por anúncios em jornal de grande circulação ou, se conhecidos, por carta registada com aviso de recepção. Os liquidatários elaboram a relação dos créditos reclamados, graduados nos termos da lei, que fica patente para exame por prazo nunca inferior a vinte dias. Quem não veja o crédito reconhecido pode recorrer aos tribunais comuns.

Cabe aos liquidatários vender os bens (que não sejam do domínio público) e cobrar os créditos da empresa. O Estado pode reservar para si determinados bens ou direitos, mediante avaliação, ficando obrigado a restituir ao património em liquidação o valor apurado.

Pagam-se os credores segundo a graduação dos créditos. Se o activo não chegar para os credores comuns, estes são pagos rateadamente. Pago todo o passivo, o saldo que sobrar reverte para o Tesouro do Estado, salvo destino diferente fixado no diploma de extinção. Encerradas as operações, os liquidatários apresentam as contas para aprovação conjunta das duas tutelas.

A empresa pública rege-se, antes de mais, pelo regime desta lei e sua regulamentação, pelo diploma de criação e pelos Estatutos. Nos casos omissos — naquilo que a lei não previu — aplicam-se subsidiariamente as normas de direito privado. Há uma excepção: às empresas que explorem serviços públicos, assegurem actividades de interesse fundamental ou actuem em exclusividade, pode ser atribuído regime de direito público, com privilégios ou prerrogativas de autoridade.

A regra geral: compete aos tribunais judiciais julgar os litígios em que seja parte uma empresa pública, incluindo as acções de responsabilidade civil. A excepção: compete ao Tribunal Administrativo julgar os recursos dos actos definitivos e executórios das empresas com regime de direito público e as acções sobre os contratos administrativos que celebrem.

Os documentos emitidos pela empresa pública, em conformidade com a sua escrita, servem de título executivo contra quem se mostre devedor. E, para todos os efeitos, esse título tem o tratamento equiparado ao da dívida ao Estado, o que torna a cobrança bem mais directa.

Sem mistério: à empresa pública aplica-se o regime fiscal geral. Paga impostos como as demais empresas.

Mediante proposta fundamentada das tutelas sectorial e financeira, o Conselho de Ministros pode decretar a transformação da empresa pública em sociedade anónima ou por quotas. É a porta para a empresa mudar de figurino jurídico, deixando de ser empresa pública para passar a sociedade comercial.

Aos trabalhadores da empresa pública aplica-se a legislação do trabalho em vigor. A lei abre, porém, pontes com o Estado: funcionários e agentes do Estado podem exercer funções na empresa em comissão de serviço, e os trabalhadores da empresa podem servir no Aparelho do Estado em destacamento. Os vencimentos são encargo de quem efectivamente recebe o trabalho, e a empresa que tenha funcionários do Estado obriga-se a fazer e entregar os descontos legais. A empresa pode ainda criar um sistema de segurança social complementar, com autorização dos Ministros do Trabalho e das Finanças e desde que demonstre capacidade para o sustentar.

No prazo de 90 dias a contar da publicação da lei, o Conselho de Ministros deve aprovar a regulamentação complementar: modelo de Estatutos, competências e funcionamento das tutelas, modelos de orçamentos e de prestação de contas, conteúdo dos contratos-programa, metodologias de contratação de auditores externos, entre outros.

Os Estatutos das empresas que contrariem a nova lei devem ser revistos e adaptados no prazo máximo de 90 dias a contar da publicação do regulamento. Decorrido esse prazo sem revisão, a lei prevalece sobre os Estatutos desactualizados. Por outras palavras: a lei nova ganha sempre, mesmo que alguém se esqueça de actualizar os papéis.

A presente lei revoga a Lei n.º 17/91, de 3 de Agosto — o antigo regime das empresas estatais, que vem substituir. Uma curiosidade: o sumário do Boletim da República chegou a indicar «19/91» por lapso, mas o artigo operativo, que é o que conta, refere a 17/91.

A lei entra em vigor na data da sua publicação — ou seja, a 8 de Fevereiro de 2012. Sem período de espera: a partir do dia em que saiu no Boletim da República, passou a valer. Recorde-se que foi aprovada pela Assembleia da República a 19 de Dezembro de 2011 e promulgada pelo Presidente da República a 18 de Janeiro de 2012.